Оценка эффективности моделей органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних с позиции удовлетворенности ими специалистов

В рамках разработки Концепции совершенствования деятельности органов опеки и попечительства (ООиП) было проведено исследование эффективности различных моделей ООиП, которые различаются тем, на какие органы возложены полномочия ООиП. Стандартный подход сравнивания количественных показателей деятельности невозможно использовать в силу близких величин. Поэтому был выбран вариант оценки эффективности через измерение удовлетворенности специалистов ООиП системой управления и условиями труда. Отдельно рассматривается вопрос специфики работы в отдаленных и труднодоступных районах. В статье рассматриваются социально-психологические факторы, влияющие на удовлетворенность трудом и управлением. Проведенный анализ показал, что ни одна из существующих моделей не является на сегодняшний день эталонной. Однако по степени удовлетворенности можно предположить, что основная модель ООиП в своей основе должна быть региональной. Благодаря этому решаются вопросы единообразия алгоритмов работы, повышения статуса специалиста органа опеки и попечительства и прочие. При этом часть полномочий может быть передана муниципальным образованиям, что позволит задействовать местные ресурсы, обеспечить заинтересованность местной администрации и организовать более тесное межведомственное взаимодействие на муниципальном уровне.

Введение

В течение последних десяти лет не утихают споры о наиболее эффективной модели органа опеки и попечительства [14; 15; 16]. Принятый в 2008 году Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [17] запустил формирование двух основных моделей: «региональной» и «муниципальной» в зависимости от того, возложены полномочия ООиП на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее — субъект РФ) или на органы местного самоуправления.

Помимо этих моделей можно выделить «казенную», существующую в Астраханской области и вслед за ней Тверской области, где полномочия возложили на казенные учреждения.

В 2021 году создается межведомственная группа по разработке Концепции совершенствования деятельности ООиП и одним из главных вопросов становится — какая модель ООиП является наиболее эффективной [7].

В общем, оценка эффективности любой организации представляет собой комплекс мероприятий, направленный на сбор информации и дальнейший анализ основных показателей деятельности, в ходе которой выясняется, насколько эффективно организация достигает запланированных результатов.

Принятая в настоящее время система оценки эффективности ООиП на всех уровнях заключается в сравнении основных показателей работы: численность выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, число детей-сирот, устроенных в семьи граждан, число детей-сирот, которых вернули приемные родители, и ряд других, представленных в форме государственной статистики 103-РИК [3]. Предварительный анализ на основе этих показателей выявил, что с этой точки зрения все модели примерно одинаковы по своей эффективности.

Однако, если результаты работы для разных организаций близки друг другу, то иным вариантом может стать оценка усилий, которые специалисты организаций затрачивают на достижение показателей. То есть за внешними близкими показателями могут стоять: затраченное время, системы мотивации и стимулирования, текучесть кадров и пр.

Здесь на первый план выходит удовлетворенность сотрудников трудом, которую следует понимать «как оценочное отношение человека к собственной трудовой деятельности, а также фактическое восприятие работниками степени соответствия предоставляемых организацией условий труда, заработной платы (и других компонентов) потребностям и запросам сотрудников, то есть того, что в их понимании считается для них наиболее важным» [1]. Таким образом, оценку эффективности моделей ООиП можно провести через изучение удовлетворенности специалистов тем, как реализуются основные функции управления (планирование, организация, мотивация и контроль), какие создаются условия труда и какова система стимулирования.

Еще одним инструментом измерения удовлетворенности трудом является Корнельский трудовой дискрептивный индекс (JDI), который делит факторы удовлетворенности на пять больших групп: плата за труд, карьерный рост, психологический климат, отношения с руководством, трудовая деятельность [1].

В отношении определения эффективности модели ООиП, помимо оценки удовлетворенности самих специалистов, есть вторая составляющая — оценка удовлетворенности населения услугами ООиП.

Цель данной статьи — провести сравнительный анализ эффективности функционирования пяти моделей ООиП с позиции удовлетворенности их специалистов.

На начало 2021 года в субъектах Российской Федерации ООиП (как органы публичной власти) представлены в следующем виде [14]:

I модель — модель ООиП, где все или большинство (более 50%) полномочий переданы органам местного самоуправления; II модель — модель, где часть полномочий сохраняется за органом исполнительной власти субъекта РФ, а часть — передана органам местного самоуправления;

III модель — модель ООиП, где на части территории субъекта РФ действуют территориальные подразделения органа исполнительной власти субъекта РФ, на части территории муниципальных образований полномочия переданы органам местного самоуправления;

IV модель — модель ООиП, где полномочия осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ непосредственно и через свои территориальные подразделения;

V модель — модель ООиП, при которой государственные казенные учреждения наделены статусом ООиП с сохранением части полномочий за органом исполнительной власти субъекта РФ.

Инструментарий исследования и выборка

В основу разработки оценки удовлетворенности были положены:

• управленческие функции (планирование, организация, мотивация, контроль) как предмет оценки;
• методическое сопровождение деятельности специалиста и возможности профессионального роста;
• условия труда и комфортность рабочего места;
• сложившийся имидж специалиста ООиП.

Для оценки удовлетворенности специалистов ООиП использовались следующие показатели удовлетворенности:

1. сложившейся моделью управления в сфере опеки и попечительства;
2. межуровневыми коммуникациями;
3. принятием решений (обоснованность, оперативность принятия, подписание документов и т.д.);
4. состоянием регионального нормативного правового регулирования деятельности ООиП (по установлению единых требований к формам документов, предоставлению государственных услуг и пр.);
5. объемом должностных обязанностей;
6. межведомственным взаимодействием на уровне специалиста;
7. методическим сопровождением деятельности исполнительным органом;
8. региональной системой профессионального развития;
9. материально-техническим обеспечением деятельности, в том числе наличие компьютера на рабочем месте с выходом в интернет;
10. обеспеченностью транспортом (по мере необходимости, без проблем);
11. системой материального стимулирования;
12. системой нематериальной мотивации специалистов;
13. рабочим местом, в том числе комфортностью;
14. имиджем специалистов ООиП.

Таким образом, анкета условно состоит из двух частей: оценки удовлетворенности управлением органом опеки и удовлетворенности условиями труда. Для оценки степени удовлетворенности системой управления ООиП респондентам предлагались 4 варианта ответов: да/нет/скорее да, чем нет/скорее нет, чем да.

Анкета заполнялась анонимно, но стоит отметить, что около 5% ответов в одном регионе дублировались, одинаковые ответы встречались и в разных регионах. Около 3% ответов специалистов ООиП не соответствовали заданному вопросу. Число специалистов, принявших участие в опросе, составило 1080 чел., из них 1050 женщин и 30 мужчин. Средний возраст специалистов составил 41,1 год, при этом минимальный возраст — 20 лет, максимальный — 69 лет. Стаж работы в ООиП: средний — 7,1 год, минимальный — до 1 года, максимальный — 41 год.

Результаты

Полученные данные были проверены на полноту и правильность заполнения, систематизированы и для удобства анализа сведены в одну таблицу в соответствии с указанной моделью. Проведен качественный и количественный анализ условий работы специалистов ООиП (по данным руководителей ООиП), подробнее см. в табл. 1. 

Таблица 1

Условия работы специалистов ООиП (по данным руководителей ООиП)

Таблица 2

Нагрузка и распределение рабочего времени (на 1 специалиста)

В табл. 3 приводится сравнение моделей по показателям управления органом опеки

и попечительства.

Таблица 3

Удовлетворенность управлением ООиП

Обсуждение результатов 

Совместный анализ данных таблиц позволяет сделать следующие заключения и выводы по отдельным направлениям оценки и в целом.

Объем должностных обязанностей. Основной предмет негатива специалистов всех моделей — это объем должностных обязанностей, материальные и нематериальные формы стимулирования. В целом по России только каждый четвертый удовлетворен объемом должностных обязанностей (27%) и это характерно для всех моделей. Наибольшая доля негативных ответов присутствует у специалистов смешанной модели (66%) и модели казенных учреждений (63%).

Нагрузка на специалистов во всех моделях может различаться в полтора-три раза. Наименьшая нагрузка по всем показателям у специалистов муниципальной модели (I модель), максимальная — в региональной (IV модель) и модели казенных учреждений (V модель).

Численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которая закреплена за специалистом, колеблется от 72 чел. (модель I) до 107 чел. (модель V); число замещающих семей на одного специалиста составляет от 30 семей (модель I) до 42 (модель IV); число выпускников организаций для детей-сирот на 1 специалиста в муниципальной модели — 5 чел., а в региональной в три раза больше — 16 чел. Таким образом, нагрузка на 1 специалиста ООиП муниципальной модели количественно меньше, чем в региональной модели.

Практически все специалисты отмечают большую нагрузку на каждого специалиста (например: на одного специалиста могут быть возложены функции специалиста ООиП, оператора регионального банка данных, банка данных по лицам, лишенным родительских прав, работа по профилактике неблагополучия, представление интересов несовершеннолетних в суде и т.п.). При этом наблюдается существенный недостаток средств на материально-техническую базу (обучение специалистов, приобретение основных средств, автомобиля).

Одним из самых спорных вопросов сегодня является роль ООиП в работе с семьями, находящимися в трудной жизненной ситуации (ТЖС) и социально опасном положении (СОП). Отсутствует понимание рамок компетенции в работе с этими семьями (произошло смешение функций ООиП и социальных служб в вопросах профилактики социального сиротства и организации работы с семьями с детьми, находящимися в СОП и ТЖС). Законодательство в вопросах профилактики социального сиротства не дает четкого закрепления функций (полномочий) ООиП в реализации данного направления (в действующей редакции законов — «осуществляют иные полномочия по опеке и попечительству в соответствии с действующим законодательством» [4]), что приводит к предъявлению со стороны муниципалитета, контрольно-надзорных органов, иных органов к специалистам ООиП требований, подменяющих или дублирующих функции (полномочия) иных учреждений [20] системы профилактики. Рабочее время. Распределение рабочего времени специалиста в разных моделях примерно одинаковое: участие непосредственно в судах — от 15% до 18%, подготовка предварительных разрешений (согласий) ООиП, актов ООиП о назначении опекуна (попечителя), заключение договора об опеке и попечительстве, заключений, исков и пр. — от 16% до 21%, участие в проведении индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними. Максимальное время отводится на прием населения (22—24%) и проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных (18-21%).

Удовлетворенность своим рабочим местом, в том числе комфортностью. В целом по выборке высоко удовлетворенных своим рабочим местом — 35%, еще 39% оценили скорее положительно, чем отрицательно (74% в сумме). Высокий уровень удовлетворенности продемонстрировали специалисты региональной модели (37%) и муниципальной модели (36%). Доля удовлетворенных своим рабочим местом специалистов в других моделях ниже среднего значения (35%).

Мотивация. Материальное стимулирование — это, прежде всего, заработная плата и различные доплаты. Сюда также входит компенсационный и социальный пакеты. Своей заработной платой недовольны 63% специалистов в целом по выборке. Негативный рейтинг возглавляет V модель (80%), III модель (72%), затем идут I модель (64%) и IV модель (57%).

Во всех моделях заработная плата ниже региональной среднемесячной номинальной начисленной заработной платы и находится в диапазоне от 84% до 77%.

Компенсационный пакет представлен оплатой связи при использовании личного телефона и компенсацией расходов при использовании личного транспорта.

В целом по выборке личную мобильную связь при исполнении своих должностных обязанностей используют 92% специалистов, но оплата связи возмещается только 3% работников. Специалисты, работающие в рамках II, IV и V моделей, не получают компенсации вообще. Только 4% работников ООиП муниципальных образований заявили, что получают возмещение от работодателя.

При использовании общественного или личного транспорта при исполнении должностных обязанностей (в случае, когда не предоставляется служебный транспорт) представителем работодателя возмещаются расходы у 16% работников (17%, 13%, 7%, 17% и 26% соответственно по моделям). При этом 28% опрошенных специалистов (284 чел.) работают в регионах, которые отнесены к отдаленным и труднодоступным.

Для того чтобы оценить всю ситуацию в сфере оплаты, можно привести высказывания самих специалистов (примеры ответов на вопрос о том, что надо изменить в системе ООиП):

«Достойную заработную плату, чтоб не попадать в число малоимущих, повышение заработной платы специалистам, так как специалист ООиП выполняет работу в тяжелых и опасных условиях при отобрании ребенка либо при выезде на сигнальные сообщения по СОП и ТЖС, несет ответственность за защиту прав несовершеннолетних, проживающих у себя в муниципалитете»;

«У нас в районе некоторые сотрудники опеки получают меньше, чем уборщицы, а это, прямо сказать, позор»;

«Повышение зарплаты — это однозначно, человек, который работает и днем, и ночью с огромными эмоциональными перегрузками, должен иметь уверенность в себе, позволить восстановление (санаторий, качественное медицинское обслуживание), дополнительные преференции: более ранний уход на пенсию за вредность и риски (работа с туберкулезными, педикулезными, алкоголиками, наркоманами, психически не здоровыми)»;

«22 тысячи рублей — кушать не на что, не говоря, что еще нужно и одеваться женщине, и следить за здоровьем».

К нематериальной мотивации относится: награждение грамотами, объявление благодарности и др. В целом 58% негативно оценивают систему нематериальной мотивации. Еще в меньшей степени удовлетворены специалисты V модели (63%) и I модели (60%). Рейтинг положительных оценок: II модель (53%), IV модель (49%), III модель (45%), I модель (40%).

Качество работы. В среднем на 100 специалистов ООиП за два последних года пришлось 13 обоснованных жалоб на их действия (бездействие), 28 решений, подготовленных специалистами, были признаны необоснованными.

Самый высокий показатель по числу необоснованных решений, подготовленных специалистами ООиП, у региональной модели.

Повышение квалификации. Квалифицированными (уникальными и выше среднего уровня) себя считают 71% специалистов, работающих в рамках I модели, где переданы большинство полномочий органам местного самоуправления, 86% специалистов, работающих в рамках региональной модели (IV модель) и в рамках III модели.

Определили свой уровень ниже среднего 15% специалистов, работающих в казенных организациях (V модель).

Никогда не проходили повышение квалификации по всей выборке 17% работников.

Более трех лет назад прошли повышение квалификации 38% работников, а в текущем году — 45%, что связано с проведением обучающих мероприятий НКО в рамках президентских грантов. Диспропорция в полученных данных свидетельствует о том, что практически нигде не выстроена обоснованная кадровая политика в отношении повышения квалификации специалистов.

Источником оплаты курсов повышения квалификации у 846 (78%) специалистов выступил работодатель, 52 специалиста сами оплатили свое обучение. Остальные проходили обучение в рамках бесплатных программ обучения специалистов ООиП, в том числе НКО.

Более 70% специалистов знают о наличии организаций в своем субъекте Российской Федерации, которые проводят повышение квалификации специалистов ООиП.

В общем, по всем моделям о существовании ресурсного центра ООиП в своем регионе знают 30% работников, но обращались туда в два раза меньше специалистов (15%). Вероятно, организация и содержание работы ресурсных центров не обеспечивают специалистов нужным уровнем профессиональной поддержки.

93% специалистов по выборке знакомы с профессиональным стандартом специалиста органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, утвержденным Минтрудом России, и программой повышения квалификации. Его используют 88% работодателей для обучения, аттестации персонала, определения оплаты труда, составления должностных инструкций [8; 9; 13].

Удовлетворенность состоянием регионального нормативного правового регулирования деятельности ООиП (по установлению единых требований к формам документов, предоставлению государственных услуг и пр.)

Методическое сопровождение — это алгоритмы работы, бланки документов, не регулируемые федеральным законодательством, методические рекомендации по реализа ции полномочий ООиП [12]. В целом по всей выборке специалистов высоко оценивают нормативно-правовое регулирование 32% специалистов, еще 44% — как средний уровень (общая положительная оценка — 76%). Доля специалистов с высоким уровнем оценки — в региональной модели (IV модель, 46%) и II модели (40%).

Удовлетворенность сложившейся моделью управления в сфере опеки и попечительства. В целом по России 43% специалистов оценивают модель управления на среднем уровне. Высокий уровень оценки управления дают в целом 27% специалистов ООиП. По степени удовлетворенности моделью управления (сумма средних и высоких оценок) лидируют II модель (87%) и IV модель (80%). Очень низко (57%) оценили модель управления специалисты V модели (казенные учреждения) при удовлетворенности в целом по всем моделям — 30%.

Особая категория специалистов — те, кто работает в отдаленных и труднодоступных регионах. В нашей выборке 284 специалиста (28% от всей выборки опрошенных) проживают в таких регионах, из которых 132 чел. являются специалистами ООиП муниципального уровня и 137 чел. — территориального органа.

Анализ их деятельности показывает: 115 специалистов осуществляют одновременно функции опеки в отношении несовершеннолетних и недееспособных взрослых; 193 чел. работают в городах, 91 — в сельской местности; 35 специалистов могут добраться до детей и семей только в период сезонной доступности; 9 специалистов работают на протяженной территории с компактным проживанием населения.

Все проблемы можно свести к четырем видам.

1. Этнические, связанные с особенностями менталитета и традициями. Например, на территории живут коренные малочисленные народы Севера, которые ведут кочевой образ жизни, имеют особенности семейного воспитания (например, в традициях родить ребенка для бездетной сестры и «подарить» его, сожительство с близкими родственниками (двоюродные братья и сестры)). При этом на территории могут проживать представители разных национальностей, разговаривающие на своих диалектах.

2. Экономические: низкооплачиваемая работа, низкий уровень доходов у населения, отсутствие работы, проживание на пособия от государства, употребление спиртных напитков, приводящее к социальному сиротству детей.

«Поскольку территория района граничит с областным центром, у нас расположено большое количество дачных участков, на которых зачастую круглогодично проживают граждане без определенного места жительства, социально неблагополучные, имеющие детей».

Своевременное выявление таких семей и работа с ними затрудняются отсутствием четкой адресации, труднодоступностью.

3. Транспортное сообщение: рейсы вертолетов между городом и поселками осуществляются один раз в неделю, таким образом, чтобы проверить условия жизни подопечных в одной-двух семьях, специалист вынужден жить в поселке не менее 1 недели, невозможно незамедлительно отреагировать на сообщение об опасности жизни и здоровью детей (рейс осуществляется один раз в неделю, стоимость аренды вертолета составляет более 1 млн рублей за 1 час).

4. Условия работы: санитарно-гигиенические (маленький кабинет, много компьютерной техники), психофизиологические (напряженный темп работы из-за необходимости тратить много времени на дорогу); слишком большой объем работы, в том числе огромное количество Часто всю работу выполняет один специалист. Такой опыт работы позволяет специалистам ООиП оценивать свой профессионализм достаточно высоко (73%) и еще на среднем уровне (27%).

Психологические аспекты деятельности специалистов. Среди факторов удовлетворенности трудом особое место занимает субъективная оценка успешности профессиональной деятельности [6; 19], которая проявляется индивидуально-психологической установкой индивида, его отношением к роду, объему и качеству выполняемого труда. Работник эмоционально переживает профессиональную среду как источник достижений, способствующий формированию у него убеждений в возможности собственного воздействия на результаты своей трудовой деятельности. Низкий уровень удовлетворенности трудом может рассматриваться как один из факторов, влияющих на снижение производительности труда персонала. В том случае, если у сотрудника удовлетворенность результатами своего труда носит эмоционально-негативный оттенок, это может служить дополнительной причиной редукции индивидуальных ресурсов личности, что в итоге создает угрозу для его психического и физического здоровья [9; 12].

Существующий сегодня отрицательный имидж ООиП существенно влияет на качество работы специалистов [5]. В ходе опросов был задан вопрос об отношении к своей работе: 163 чел. (2%) говорят о том, что работают в ООиП с удовольствием и любят свою работу; 311 чел. (29%) предпочитают не говорить о своей должности, так как «испытывают отрицательные эмоции ввиду негативного отношения общества к органам опеки, сформированного средствами массовой информации»; 527 чел. (49%) никаких особенных переживаний не испытывают.

Улучшение имиджа, по мнению специалистов, возможно через поднятие престижа профессии: региональный статус, достойная затратам заработная плата и компенсационный пакет, введение формы и удостоверения, объявление праздника специалиста ООиП и пр.; работу со СМИ по формированию положительного имиджа ООиП, привлечению к разбору громких кейсов реальных экспертов — профессионалов в сфере опеки и попечительства.

Работа в ООиП сопряжена с большим количеством негатива (частое взаимодействие с негативными эмоциями других людей, ощущение собственной беспомощности). Например, у 54% специалистов есть личный опыт отобрания ребенка у родителей при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, что сопряжено с определенным психологическим травматизмом не только ребенка, но и специалиста, который принимает решение. Все это влияет на психологическое здоровье специалистов: во всех моде- лях ООиП более 70% специалистов испытывают симптомы хронической усталости, до 74% — чувствуют признаки профессиональной деформации и эмоциональное выгорание [1; 2; 10].

В связи с предстоящими изменениями в деятельности ООиП интерес представляет вопрос о психологической готовности что-либо менять в профессиональной жизни (например, смена модели ООиП, перераспределение полномочий и пр.), к которому положительно относятся чуть больше 30% опрошенных.

Заключение

Совершенствование деятельности специалистов ООиП, включая выбор модели, определено как задача Плана основных мероприятий, проводимых в рамках Десятилетия детства на период до 2027 года [11]. Проведенный анализ показал, что ни одна из документов. существующих моделей не является на сегодняшний день эталонной. С точки зрения эффективности работы модели демонстрируют близкие статистические значения.

Несмотря на то, что специалисты ООиП работают в разных моделях, проблемы практически у всех одинаковые и носят системный характер. С точки зрения удовлетворенности разными сторонами профессиональной жизни с небольшим перевесом лидирует региональная модель. Вместе с тем в ряде случаев, где значимы в работе такие факторы, как отдаленность территории, срочность принятия решения (и другие показатели), эффективнее работает муниципальное образование, наделенное частью полномочий ООиП.

Полученные результаты позволяют предположить, что основная модель ООиП в своей основе должна быть региональной. Благодаря этому решаются вопросы единообразия алгоритмов работы, повышения статуса специалиста органа опеки и попечительства и прочие. При этом часть полномочий может быть передана муниципальным образованиям, что позволит задействовать местные ресурсы, повысить заинтересованность местной администрации и организовать более тесное межведомственное взаимодействие на муниципальном уровне.

В современных условиях, когда идет постоянное сокращение численности государственных и муниципальных служащих, увеличивается число полномочий ООиП с развитием законодательства в сфере детства, следует обратить внимание на модель с казенными учреждениями, взяв оттуда идею включения большего числа учреждений в работу ООиП.

 1.В чем измеряется удовлетворенность персонала работой // «Директор по персоналу». 2015. URL: https://www.hr-director.ru/article/65717-qqq-15-m10-v-chem-izmeryaetsya-udovletvorennost-perso-nala-rabotoy (дата обращения: 9.11.2022).